UN OUTIL JURIDIQUE POUR LES MINI-RESEAUX DANS LE CADRE DE L’ELECTRIFICATION RURALE EN AFRIQUE / A LEGAL TOOL FOR MINI-GRIDS IN RURAL ELECTRIFICATION IN AFRICA

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Parti de l’idée que le développement réussi des mini-réseaux et de l’électrification rurale dépend de l’existence d’un cadre juridique solide qui régira leur création, leur fonctionnement et leur évolution, la Fédération africaine des Régulateurs de Services publics (AFUR) et le Programme d’assistance technique de la GIZ, GET. Transform ont élaboré un outil répondant à ces besoins essentiels en fournissant un cadre juridique et règlementaire complet à l’intention des Régulateurs. Sous la forme d’un document interactif, il permet de générer des modèles de réglementations, d’accords de concession, de licences contractuelles ou octroyées pour les mini-réseaux, en fonction des réponses fournies par l’utilisateur à une série de questions (qui portent notamment sur les caractéristiques du modèle de mini-réseau, les aspects structurels, procéduraux et techniques, ainsi que les considérations tarifaires). Le Guide Technique de l’’outil juridique des mini-réseaux africains a été publié sur le site web de l’AFUR au cours du premier semestre 2025.  « Principes pour la Boîte à Outils des Modèles Africains de Règlementations des Mini-Réseaux – Guide Technique ». (https://afurnet.org/fr/news/model-mini-grid-regulations-a-technical-guide/

Cet outil a été présenté à la Commission de l’Union africaine (CUA).au siège de cette dernière à Addis-Abeba, le 25 mai dernier.  Il y a été évoqué les points clés qui dans le cadre de ce suivi, aideront à la mise en œuvre de l’outil ou même à son amélioration future, comme la flexibilité à trouver qui permettrait de modifier des sous-options spécifiques sans avoir à recréer tout le scénario à partir de zéro

L’outil comprend huit scénarios élaborés sur la base des critères que sont les caractéristiques générales du modèle : les aspects structurels et procéduraux, les aspects techniques et les considérations tarifaires. Il s’appuie sur trois Instruments d’autorisation, à savoir la licence (octroyée) pour mini-réseau, l’accord de projet (licence contractualisée) pour mini-réseau et la convention de concession. Dans ce cadre, plusieurs points sont à noter. Par exemple le modèle intègre des dispositions techniques et tarifaires, le principe de l’indépendance du Régulateur et de transparence, il prévoit des mécanismes d’approbation présumée, de transfert de licence, sécurise l’investissement par l’octroi d’une exclusivité au développeur de mini-réseau

      Certes, les problèmes qui se posent aux pays francophones (et lusophones) sont largement communs à tous les pays, dont les pays de tradition juridique anglo-saxonne dont ces systèmes juridiques se sont rapprochés. Il reste cependant que le régime des concessions, licences et autorisations dans les droits d’inspiration francophones, présente des spécificités, intégrées dans leur législation et leur pratique, par rapport aux modèles issus de la Common Law.  Elles découlent notamment de l’effet du principe de service public dans le secteur de l’énergie et ses déclinaisons (principes d’égalité, de continuité et de mutabilité). Le principe influence par exemple la catégorisation et le traitement des actifs concédés, les réponses aux crises soudaines ou les pénuries sur le marché de l’électricité, et les changements dans des circonstances raisonnablement imprévisibles.

L’outil devra évidemment s’articuler sur chaque réglementation nationale qui parfois impose un type d’acte en fonction de critères qu’elle détermine. L’outil n’étant pas issu d’une législation communautaire, supranationale comme les règlements ou directives de la CEDEAO (ECOWAS) ou de la CEAO, il faudra donc dans une première étape, pour l’ensemble des pays francophones (ou lusophones) identifier et traiter les apports des Scénarios de l’outil, qui ne sont pas prévues ou autorisées dans leur législation.

L’usage des licences, apport fort utile du système juridique anglo-saxon et central dans l’Outil proposée, doit cependant être considéré au regard de la législation nationale et intégrer (ou s’intégrer dans) les instruments juridiques utilisés et bien connus dans les pays francophones (affermage notamment, régie intéressée, régie, autorisation assortie d’un cahier des charges), qui se rapprochent de ces scénarii de l’outil, intitulés « Issued Licence» ou « licence octroyée » à côté d’une licence conventionnelle, reprenant des éléments des Accords de projet, forme de licence heureusement prévue dans les scénarios de l’Outil, nécessaire car la licence octroyée ne permet pas l’assurabilité d’un investissement (notamment par la MIGA). Notons cependant que les pays francophones ne prévoient pas toujours la licence dans la législation du secteur de l’électricité. Ce qui est dit pour les pays francophones semble également s’appliquer aux pays lusophones et aux pays arabes du Maghreb.

L’expérience des mini-réseaux en zone rurale peut être utilisée pour les petits et moyens producteurs en zone urbaine. Ainsi, nous avons également travaillé dans le cadre de contrats d’achat d’électricité à des petits ou moyens producteurs à l’adaptation de ces contrats en vue de les aligner sur les lois, les politiques et les dispositions institutionnelles locales. Des modèles de contrats simplifiés et leurs annexes, ont également été proposés pour un pays francophone dans le cadre d’un projet d’appui à la CEDEAO.

En conclusion, si l’Outil juridique de réglementation type sur les mini-réseaux représente une avancée significative afin de combler le fossé en matière d’accès à l’énergie en Afrique, en fournissant un cadre juridique clair et aussi complet que possible dans un cadre international, il faudra voir pays par pays francophone, les principaux points de lois et règlements spécifiques à chacun qui pourraient poser des problèmes de cohérence avec l’outil et, si nécessaire, adapter les apports des différents scénarios y compris les scénarios de licence aux lois et règlements nationaux.

English version

Based on the idea that the successful development of mini-grids and rural electrification depends on the existence of a sound legal framework to govern their creation, operation and evolution, the African Federation of Utility Regulators (AFUR) and the GIZ technical assistance program GET. Transform have developed a tool to meet these essential needs, providing a comprehensive legal and regulatory framework for Regulators. In the form of an interactive document, it generates model regulations, concession agreements, contractual or granted licenses for mini-grids, based on the answers provided by the user to a series of questions (which include mini-grid model characteristics, structural, procedural and technical aspects, as well as tariff considerations). The Technical Guide to the African mini-grid legal toolkit was published on the AFUR website in the first half of 2025.  “Principles for the African Model Mini-Grid Regulation Toolkit – Technical Guide”. (https://afurnet.org/fr/news/model-mini-grid-regulations-a-technical-guide/

This tool was presented to the African Union Commission (AUC) at its headquarters in Addis Ababa on May 25.  The key points discussed during this follow-up meeting will help with the implementation of the tool and even its future improvement, such as the flexibility needed to modify specific sub-options without having to recreate the entire scenario from scratch.

The tool includes eight scenarios developed on the basis of criteria that are the general characteristics of the model: structural and procedural aspects, technical aspects, and tariff considerations. It is based on three authorization instruments, namely the license (granted) for mini-grids, the project agreement (contractual license) for mini-grids, and the concession agreement. In this context, several points are worth noting. For example, the model incorporates technical and pricing provisions, the principle of regulatory independence and transparency, and provides for mechanisms for presumed approval and license transfer, securing investment by granting exclusivity to the mini-grid developer.

Admittedly, the problems faced by French-speaking (and Portuguese-speaking) countries are largely common to all countries, including those with an Anglo-Saxon legal tradition, whose legal systems have become more similar. However, the system of concessions, licenses, and authorizations in French-inspired law has specific features, integrated into their legislation and practice, compared to models derived from common law. These features stem in particular from the effect of the principle of public service in the energy sector and its variations (principles of equality, continuity, and mutability). For example, the principle influences the categorization and treatment of concession assets, responses to sudden crises or shortages in the electricity market, and changes in reasonably unforeseeable circumstances.

The tool will obviously have to be linked to each national regulation, which sometimes imposes a type of act according to criteria it determines. As the tool does not derive from community or supranational legislation, such as ECOWAS or CEAO regulations or directives, the first step for all French-speaking (or Portuguese-speaking) countries will be to identify and process the contributions of the tool’s Scenarios, which are not provided for or authorized in their legislation.

The use of licenses, a very useful contribution from the Anglo-Saxon legal system and central to the proposed Tool, must however be considered in the light of national legislation and integrate (or be integrated into) the legal instruments used and well known in French-speaking countries (notably affermage, régie intéressée, régie, autorisation assortie d’un cahier des charges), which come close to the Tool’s scenarios, entitled “Issued Licence” or “licence octroyée” alongside a conventional licence, taking up elements of the Project Agreements, a form of licence fortunately provided for in the Tool’s scenarios, and necessary because the licence granted does not allow the insurability of an investment (notably by the MIGA). It should be noted, however, that French-speaking countries do not always provide for licensing in their electricity sector legislation. What has been said for French-speaking countries also seems to apply to Portuguese-speaking countries and the Arab countries of the Maghreb.

The experience gained with mini-grids in rural areas can be applied to small and medium-sized producers in urban areas. We have also worked on adapting power purchase agreements for small and medium-sized producers to bring them into line with local laws, policies and institutional arrangements. Simplified contract models and their appendices were also proposed for a French-speaking country as part of an ECOWAS support project.

In conclusion, while the Model Legal Regulation Tool on mini-grids represents a significant step forward in bridging the energy access gap in Africa, by providing a clear legal framework that is as comprehensive as possible within an international framework, it will be necessary to examine, country by country, the main points of laws and regulations specific to each one that could pose problems of coherence with the tool and, if necessary, adapt the contributions of the different scenarios, including the licensing scenarios, to national laws and regulations.